特定公共衛生風險或國際關注的突發公共衛生事件的合理應對

問：什麼是《國際衛生條例》？ 

　　《國際衛生條例（2005）》（以下簡稱《條例》）是一部全球公共衛生領域的綱領性國際法律文件，由世界衛生組織（World Health Organization,以下簡稱WHO）于2005年修訂并通過的。《條例》對包括WHO所有成員國在内的196個締約國具有法律約束力。自2007年6月15日起，各締約國在應對跨國公共衛生風險和國際關注的突發公共衛生事件（以下簡稱PHEIC）時，采取的額外的衛生措施應該符合條例的規定。

問：額外的衛生措施指的是什麼？

　　為了應對特定公共衛生危害或PHEIC，各個國家有權采取一些額外衛生措施，這些措施不包含在WHO推薦或建議的衛生措施内。各締約國可以根據本國的實際情況，（1）采取一些比WHO建議的更嚴格的衛生措施，（2）執行《條例》中原本定為“額外衛生措施”的條款，（3）執行《條例》中一些原本屬于禁止性措施的條款。（（2）（3）中涉及的條款後述）。

問：采取怎樣的額外衛生措施是由國家自己決定的嗎？

　　各國執行這些額外的衛生措施是有一定前提條件限制的，我們依據《條例》第43條及其相關條款的規定梳理出以下四條在執行額外衛生措施中必須遵守的要求。

　　1.保障人權。各國實施額外衛生措施必須“充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由”[1]，這一點尤為重要。在執行額外的衛生措施時，如果會對個人的權利和自由造成一定程度的限制和減損，必須符合必要性、合法性和相稱性的原則[2]。

　　2.“科學原則”、“科學證據”和“WHO的建議”。各國實施的額外衛生措施，必須根據（1）科學原則（2）現有的對于公衆健康危險的科學證據，或者此類證據不足時擁有的現有信息（包括來自WHO和其他國際組織、政府間機構的信息）（3）WHO所有的特定指導或建議來進行決策[1]。 

　　3.适度原則。在實施額外衛生措施時，各國要遵循适度原則，考慮是否會對國際交通造成明顯幹擾，是否會對人造成傷害，是否有其他更合理适用的替代措施。（根據《條例》規定，明顯幹擾一般是指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24 小時以上）

　　4. 及時通報。如果一些締約國采取的額外衛生措施會對國際貿易交通造成明顯的幹擾，當事國須在48小時内由國家歸口單位向WHO通報此措施及其衛生依據，WHO和其他締約國對此擁有知情權。

問：為什麼說本次疫情中一些國家對中國實施的旅行限制違反了《條例》？

　　在本次COVID-19（SARS-CoV-2）疫情中，當地時間1月30日晚，WHO宣布，将新型冠狀病毒疫情列為國際關注的PHEIC。自此，多個國家宣布對中國實施旅遊限制，旅行限制不屬于《條例》的衛生措施或建議，但在必要情況下，可作為“額外的衛生措施”。那麼它是否符合《條例》中對執行額外衛生措施提出的要求呢？答案是否定的。

　　首先，在任何情況下，公共衛生或外交決策都不應基于種族主義或仇外心理，然而目前許多國家實施的旅行限制正是在此基礎上針對中國人和亞裔人群[3]。第二，結合上述要求中的第二點，在COVID-19（SARS-CoV-2）疫情期間，并沒有“科學證據”證明需要實施諸多旅行限制，這些旅行限制不僅受到公共衛生研究人員的質疑[4-6]；并且譚德塞作為WHO的總幹事也明确表示了反對 [7,8]。第三，實施旅行限制在一定程度上對國際交通造成了幹擾，并且在目前疫情的防控中，各國仍有許多其它更有效的備選措施，比如WHO發布的COVID-19技術指南中風險溝通、監測、患者管理、出入境口岸篩查等措施。最後，在COVID-19（SARS-CoV-2）疫情期間，數十個國家實施了旅行限制，而其中三分之二以上的國家沒有及時向WHO上報。

問：為什麼法學家們呼籲各國撤銷已經實施的旅遊限制？

　　首先，這些國家違反了《條例》第四十三條的規定，采取的旅行限制是非法的措施，這一結論也是由十六位全球衛生法學家達成的共識。有一些國家辯稱，即使有遺憾也要保證安全，但實際上旅行限制不會讓國家更安全[4-6]，反而可能産生明顯的有害影響。從短期看，這些旅行限制阻止了防控物資進入受影響地區，延緩了國際公共衛生應對行動，不利于疫情的防控。且不及時向WHO通報額外衛生措施，削弱了WHO協調全球應對公共衛生突發事件的能力，也妨礙了各國根據《條例》的義務相互問責。從長遠來看，這種非法行為會鼓勵其他國家的效仿，從而損害了更廣泛的世界秩序。如果各國在遵守國際協議方面不能相互信賴，有效的全球治理是難以完全實現的[9]。

問：在應對特定公共衛生風險或PHEIC時，哪些具體的額外衛生措施是可以采取的呢?

　　各締約國可以根據本國的實際情況，采取一些比WHO建議的類似或更嚴格的衛生措施。除此之外，《條例》中本身提出了一些額外衛生措施，我們按照執行對象将其分為四類進行了整理，分别針對過境的交通工具、入境的交通工具、貨物和旅行者。當應對特定公共衛生風險或PHEIC時，在不違反前述四點要求的前提下，可以啟動并執行。

1. 針對過境的交通工具（船舶、飛機、民用卡車、火車、貨車）

　　如果有證據表明交通工具艙内存在感染和污染源，相關管理機構應該對交通工具進行适當的消毒、除污、除蟲或滅鼠，以保證能夠控制公共衛生危害。而當應對特定公共衛生風險或PHEIC時，可執行補充衛生措施，必要時隔離交通工具，以預防疾病傳播，并向國家歸口單位報告這類補充措施（根據《條例》第27條第1款）。如巴西關于建設檢疫隔離區的提案中，要求巴西衛生部門對所有感染新型冠狀病毒的患者和攜帶病毒的物品、行李、交通工具，甚至郵遞進行隔離，對疑似感染病毒的人、物品、行李、交通工具展開檢疫措施。

　　在一般情況下，締約國對以下情況不得采取衛生措施：(1) 過境船舶不是來自受染地區(2)不在港口或沿岸停靠的任何船舶（可能來自受染地區） (3) 在該締約國管轄的機場過境的飛機（可限制飛機停靠在機場的特定區域，不得上下人員和裝卸貨物）。但應對特定公共衛生風險或PHEIC時，可對這些過境船舶和飛機采取一定的衛生措施（根據《條例》第25條）。科威特港務局建議，從中國直接停靠/停靠最後港口/過境的船舶必須提供聲明，說明船上是否有發燒、咽痛、咳嗽或呼吸困難的船員。如果船員存在以上情況，若無檢疫機構的批準，這些船舶不能獲得上岸許可、離岸下船、提供補給或提供任何其他服務。

2.針對入境口岸的船舶、飛機

　　在正常情況下，各國不應當因公共衛生原因而阻止船舶或飛機在任何入境口岸停靠，不應當出于公共衛生理由拒絕授予船舶或飛機“無疫通行”；特别是不應當阻止上下乘員、裝卸貨物或儲備用品，或添加燃料、水、食品和供應品（根據《條例》第28條）。應對特定公共衛生風險或PHEIC時，可以解除以上禁止性規定。按照新加坡衛生部的要求，所有在過去14天内到訪過中國大陸的新訪客，将不被允許入境或過境新加坡，這也意味着船員将不被允許在新加坡換班和下地。

3.針對貨物

　　在正常情況下，除了活的動物，無須轉運的轉口貨物無需接受規定的衛生措施，也不應公共衛生目的而被扣留（根據《條例》第33條）。但應對特定公共衛生危害或PHEIC時，締約國主管當局可以解除以上禁止性規定，即在必要時可以對轉口貨物采取衛生措施，或扣留貨物。

4.針對旅行者

　　各國在實行衛生措施時應當給予尊重的态度和保證人權和基本自由的措施對待旅行者，盡量減少這些措施引起的任何不适或痛苦。包括但不限于以禮待人，尊重所有旅行者；考慮旅行者在性别、社會文化、種族或宗教方面所關注的問題；對于需要接受檢疫、隔離、醫學檢查或其它公共衛生措施的旅行者，應該安排提供必要的生活保障（如足夠的食品和飲水、适宜的住處和衣服，保護其行李和其它财物，提供必要聯絡手段、被聽懂的語言和其它适當的幫助等），給予适宜的醫療等（（根據《條例》第32條））。

　　依據《條例》第30條，正常情況下，接受公共衛生觀察的可疑旅行者如果不構成直接的公共衛生危害，各國應将其預期到達的時間通知入境口岸的主管當局(如果知道的話)，該旅行者将可允許繼續國際旅行，并在抵達後向主管當局報告。而當應對特定公共衛生風險或PHEIC時，可以解除以上規定，即可在遵守以上4點要求的前提下，對旅行者的國際旅行加以限制。目前多個國家都對14天内到過中國的旅行者（本國永久居民除外）實施了旅行限制，如澳大利亞、新西蘭、美國、新加坡等國拒絕此類旅行者入境。

　　各國在應對特定公共衛生風險或PHEIC時，如有證據表明存在公共衛生危害，為防範疾病國際傳播，可對疑似受染者或受染旅行者，管理當局可在個别情況個别處理的基礎上，和能夠實現的公共衛生目标的前提下，采取幹擾性和創傷性最小的醫學檢查等額外衛生措施（依據條例第23條第2款）。

　　在正常情況下，不得将創傷性醫學檢查、疫苗接種或其它預防措施作為任何旅行者進入某個締約國領土的條件。當應對特定公共衛生風險或PHEIC時，可要求旅行者實行醫學檢查、疫苗接種、其它預防措施或者提供相關證明。如果旅行者本人不同意接受或拒絕提供相關證明，該國可拒絕該旅行者入境。若有證據表明存在危急的公共衛生危害，則該國為控制危害，可根據其國家法規強迫旅行者接受一些防控衛生措施，如隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛生觀察（根據《條例》第31條的規定）。例如，吉爾吉斯斯坦衛生防疫部門對所有來自發生疫情國家的入境旅客（包括經第三國中轉入境的旅客）進行體溫檢測和上呼吸道取樣檢測，得出檢測結果前該旅客須暫時在隔離區等候。

　　目前，截至2月16日，已經有133個國家對中國實施了入境管制措施，數十個國家采取了一定的貨物管制措施（入境、貨物管制的具體措施見附表）。其中一些風險溝通、監測、患者管理、出入境口岸篩查之類的額外衛生措施，不僅符合WHO的建議和要求，而且能切實有效地控制疫情的跨境傳播。但也有一些國家采取的“額外衛生措施”并不合法，世界衛生組織也已經再次呼籲不要采取貿易限制、旅行禁令等與《條例》不符的限制措施。如《COVID-19暴發期間不要違反國際衛生條例》文中所述，現在某些國家采取的非法旅行限制等應對措施并無益于應對當前的PHEIC。現在比以往任何時候都更應該遵守國際法規則，支持《條例》中的規定，支持WHO，并互相支持。

參考文獻：

[1] WHO. International Health Regulations, WHA 58.3, 2nd edn[M]. Geneva: World Health Organization, 2005.

[2] TAKAHASHI Y. Proportionality[M]. Oxford: Shelton D (Ed.), Oxford Handbook of International Human Rights Law, Oxford University Press, 2013: 449.

[3] YEUNG J. As the coronavirus spreads, fear is fueling racism and xenophobia. CNN[EB/OL]. (2020-01-31)[2020-2-11]. https://edition.cnn.com/2020/01/31/asia/wuhan-coronavirus-racism-fear-intl-hnk/index.html.

[4] BROWNSTEIN J S, WOLFE C J, MANDL K D. Empirical Evidence for the Effect of Airline Travel on Inter-Regional Influenza Spread in the United States[J]. Plos Medicine, 2006,3(10):e401.

[5] MATEUS A L, OTETE H E, BECK C R, et al. Effectiveness of travel restrictions in the rapid containment of human influenza: a systematic review[J]. Bulletin of the World Health Organization, 2014,92(12):868-880.

[6] POLETTO C, GOMES M, PASTORE Y PIONTTI A, et al. Assessing the impact of travel restrictions on international spread of the 2014 West African Ebola epidemic[J]. Eurosurveillance, 2014,19(42):20936.

[7] WHO. Updated WHO advice for international traffic in relation to the outbreak of the novel coronavirus 2019-nCoV[EB/OL]. (2020-01-27)[2020-2-11]. http://www.who.int/ith/2019-nCoV_advice_for_international_traffic/en/.

[8] WHO. WHO Director-General's statement on IHR Emergency Committee on Novel Coronavirus (2019-nCoV)[EB/OL]. (2020-01-30)[2020-2-11]. https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-(2019-nCoV).

[9] HOFFMAN, S. J. The evolution, etiology and eventualities of the global health security regime[J]. Health Policy Plan, 2010,25(6):510-522.

初審：王燕芳

複核：郝元濤

審定發布：韓玲